全国律协关于推进政府购买律师服务的指导意见

（征求意见稿）

　　政府购买律师服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的律师事务所购买律师法律服务的一项重要制度安排。为大力推进政府购买律师服务，积极促进各级政府提升依法行政的效率和水平，更好地发挥律师法律服务在全面建设法治国家、法治政府、法治社会中的作用，现提出如下意见。

　　一、充分认识推进政府购买律师服务的重要性

　　（一）政府购买律师服务是转变政府职能、建设法治政府的内在需求。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，特别是与政府和政府部门行政行为紧密相关的《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等一系列法律法规的颁布施行，对政府和政府部门合法行政、合理行政、程序正当提出了更高的要求。随着公民法律意识、权利意识的不断增强，有的行政机关随意决策、粗暴执法等现象受到了越来越多的质疑，与政府行政行为有关的行政复议、行政诉讼案件也在不断上升。政府聘用律师为其提供法律服务，为政府推进依法行政提供了新思路。由于律师熟悉依法行政的知识和实务，律师参与政府公共管理与公共政策活动，能够帮助政府更多地运用法治思维和法治方式行使权力，依法处理诸如政府重大政策和决策的制定、政府重大项目的投资及谈判、重大复杂疑难社会问题的解决、应对突发公共事件、行政复议、行政诉讼等许多问题，对于有效防范行政管理和行政决策风险、减轻政府工作面临的大量社会管理难题所带来的压力、增强政府公信力、提高行政效率和依法行政水平、推进政事、政企分开以及建设法治政府、责任政府、服务政府都具有重要意义。政府购买律师服务也是国际社会的普遍做法。在我国香港特别行政区，有约450名律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门。在美国、英国、德国、俄罗斯、西班牙、阿根廷等国，律师通过法律服务广泛参与政府决策、政府行为，推动了政府依法行政。
 

　　（二）政府购买律师服务是深化平安中国建设、促进社会和谐的迫切需要。平安是国家繁荣富强的基本前提，是人民幸福安康的基本要求。改革开放30多年来，我国改革开放取得举世瞩目的巨大成就，但同时面临着由我国基本国情和主要矛盾所决定的特殊挑战，许多长期积累的深层次社会矛盾正在逐渐凸显出来。一些利益得不到保障的社会弱势群体因各种原因无法或不愿通过司法途径维护自身的权益，而是采用信访的方式，甚至有极少数人采取群体闹事的极端方式表达诉求，影响了社会的和谐与稳定。新的形势下，政府减少运用行政强制手段缓解和消除矛盾，更多利用法律手段来处理和化解社会矛盾显得极为必要和迫切。律师参与社会矛盾化解具有专业优势和职业优势。律师职业的特殊性使其不仅熟知法律和政策，而且使其能够广泛深入接触社会各阶层、倾听各个社会群体的呼声、了解法律实施中的缺陷和不足，并在此基础上保持客观中立立场与社会各阶层进行有效沟通并解决矛盾。基于律师群体的职业特征，律师可以在严重刑事案件、重大公共安全事故、重大群体性事件等重大事件中扮演不同主体的代表，运用熟练的法律操作技巧化解矛盾、处理善后事宜。通过政府购买律师法律服务，充分发挥律师“思想库、智囊团”的作用，可以从法律规律层面认识和把握矛盾，提出有价值、符合法律规定、具有操作性的化解矛盾的意见和建议，从理论和实践相结合的层面寻求解决经济社会发展、运行和管理中出现的各种问题的正确方法，帮助政府及时高效化解矛盾，保障社会有序发展。随着政府职能的不断转变和社会管理模式的逐步创新，政府对律师服务的需求必然不断深化，律师服务的重要性日益增加。
 

　　（三）政府购买律师服务是引导有效需求、加快律师行业发展的客观需要。当前律师工作发展存在着一个突出问题，就是律师服务领域不够宽。政府法律服务是律师亟待开拓的一个重要执业领域。我国《政府采购法》已将律师服务纳入政府采购的范围并对政府采购法律服务的具体方式和程序作出了原则性规定，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》规定并鼓励政府扩大采购的范围。近年来，不少地方围绕政府购买律师服务进行了探索，取得了一些重要成果。广东省在《2013年政府集中采购目录及限额标准》中已明确把“法律服务”列入政府集中采购目录，上海、浙江、湖南、安徽等地也相继对政府购买律师服务作出规定。但从整体上看，我国政府购买律师服务还存在着重视程度不够、财政投入不足，体制机制不健全、规模范围较小、介入程度不深等问题。少数政府官员对律师服务价值的认识不足，缺乏购买律师服务的意识，个别政府官员法律意识不强，法治观念欠缺，也制约了政府购买律师服务的规模和范围。推进政府购买律师服务，开拓和提升律师为政府和政府部门提供法律服务的领域，有利于推动律师新业务的创新发展，使行业发展空间更大；有利于提高律师工作的积极性和能动性，激励律师提供高质量的律师服务，促进律师业健康持续发展。
 

　　二、积极拓展政府购买律师服务领域

　　（一）参与政策和法律法规规章的调研、起草与评估工作。在法律法规和行政规章的起草论证、规范性文件的制定和调整过程中，推动律师广泛深入调研，并通过咨询会、座谈会、听证会等多种形式，听取律师的法律意见和建议。推动立法机关聘请律师团队起草政策和法律法规规章草案，开展立法成本效益分析、社会风险评估和立法后评估工作，或者对规范性文件、法规规章草案进行合法性审查，提出修改意见和建议，保障法律法规规章制定的科学性、民主性和可操作性。推动律师参与政府重大方针、政策和重要制度的法律论证，开展风险评估，为重大决策提供法律咨询意见。
 

　　（二）办理政府重大投资项目法律事务。推动政府在重大投资项目建设的立项审批、项目招投标、项目实施和项目验收全过程，把律师的尽职调查、审查评价、法律意见作为审批或核准的重要依据，认真加以研究，及时采纳正确意见。推动政府在风险分析和评估的各个环节，多渠道听取律师建议，以便更加准确的鉴别、评估和防范社会稳定风险。推动政府建立有相关专业律师参与的重大项目风险分析和评估队伍。推荐律师参加以政府名义洽谈、签约的重大项目的谈判、招投标，协助起草、审查、修改重大合同、项目法律文书。
 

　　（三）担任政府法律顾问。推动政府根据实际需要，通过聘请律师担任法律顾问，与律师事务所签订专项法律服务协议，组织律师参与政府依法行政的有关工作，特别是在政府重大工程决策、重大项目安排、重大民生工作和大额度资金使用的合法性和可行性论证过程中，推动政府积极组织律师参与，重视律师和律师协会反映的社会倾向性问题，及时掌握社会动态。推动政府鼓励律师积极参与国际事务，包括参与在反倾销反补贴、国际贸易争端解决、国际知识产权保护等方面的国际谈判。
 

　　（四）参与重大事件的处理、协调和善后工作。协助处理重大涉法事件和重大案件，参与调查、调解，提供法律咨询，提出处理方案，起草有关法律文书。推动政府将律师纳入突发事件应急处置工作的预备队伍，建立突发事件协调、处理和善后工作律师专家库。建立多方共同评估制度，组织包括律师在内的专业技术人员以及专家学者共同会商评估，制订处理、救助、补偿、抚恤、安置等善后工作方案并组织实施，妥善处置突发事件引发的矛盾纠纷。重视从法律层面剖析突发事件的发生原因和经过，积极聘请律师参与制定改进措施和预防机制。
 

　　（五）参与涉法信访工作。推动政府聘请律师参与信访接待，在信访接待服务窗口协助信访部门接待来访群众，参与党委、政府领导接待日信访接待。充分利用街道、乡镇等基层信访综合服务窗口，组织律师加大对初信初访矛盾的评估和化解力度，使信访矛盾及时解决在基层。参与信访积案核查，通过对核查结果出具法律意见书的形式，推动信访事项终结。推进律师参与信访代理工作，按照方便群众、双方自愿、公益无偿、公正公平、属地管理的原则，积极选聘律师作为信访代理员，接受信访人委托，核实信访事项，反映信访诉求，提出意见和建议，促成信访事项依法妥善解决。

　　（六）代理政府涉诉法律事务。代理政府涉诉的民事诉讼和仲裁案件以及涉外法律事务等方面，就涉及政府的行政诉讼，或政府作出的行政复议、行政赔偿、行政许可、行政强制等事项所涉及的重大法律问题提供法律咨询意见。
 

　　三、建立健全推进政府购买律师服务的政策措施

　　（一）加强载体创新，为政府购买律师服务创造条件。积极推动司法行政机关、律师协会、律师事务所与政府及其部门以及其他行业组织建立沟通合作机制，通过组织架构创新等形式，与政府各部门建立紧密合作关系，形成工作合力，共同推动政府购买律师服务的开展。通过举办律师服务政府工作研讨会、项目推介会、展示会等活动，为律师交流经验、推广项目、争取资源创造条件。建立人才选拔机制，推行政府法律服务律师人才资格认证制度，组建政府法律服务律师人才库，向各级政府和部门推荐聘任优秀律师人才。创新组织形式，组建政府法律顾问团、政府领导法律顾问团、专业法律顾问团、社区组织法律顾问团。建立健全政府购买律师服务信息管理平台，依托信息网络技术，开展需求调查、计划发布、政策宣传、数据统计等工作，提升政府购买律师服务管理水平。
 

　　（二）加强能力建设，确保为政府提供优质高效的法律服务。提高律师队伍思想政治素质，牢固树立大局意识、责任意识。加快相关标准制定，逐步建立科学合理、协调配套的律师服务政府标准体系，影响带动律师提升业务能力。引导律师积累处理民生和社会事务的经验，提高沟通协调能力，了解社会各领域中存在的隐患和问题，与社会各阶层有效沟通并倾听和反映他们的呼声和诉求。鼓励律师事务所组建政府法律服务团队，加强对政府法律服务团队的业务培训，提高团队服务水平和能力。组织开展优秀政府法律服务律师事务所和律师评选，调动律师参与政府法律服务的积极性。建立健全重大信息通报制度、律师服务督导制度及其它配套制度，提升律师法律服务质量。
 

　　（三）加强理念引导，提高政府对律师服务价值的自觉意识。通过律师自身的法律实践及法制宣传等各种方式促使各级政府及政府部门充分认识律师在转变政府职能和建设法治政府中的功能定位和重要价值，确立以法治思维和法治方式解决问题的理念，自觉树立购买律师服务的意识。培养政府及政府部门在接受律师服务的同时向律师支付合理报酬的观念。

　　（四）加强机制创新，推动政府购买律师服务的规范化、制度化。推动建立一整套政府购买律师服务的有效机制，规范政府购买律师服务需求评估、成本核算、招投标管理、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。明确政府购买律师服务的主体，各级政府和政府部门是购买律师服务的主体。明确政府购买律师服务范围，把法律服务列入政府集中采购目录，制定政府购买律师服务指导性目录，明确政府购买律师服务的种类、性质和内容，并试点推广。建立政府购买律师服务资金管理制度，积极与政府财政部门沟通协调，对政府购买律师服务所需经费列入各级政府财政预算，由委托单位直接与作为受托方的律师事务所结算。具体收费方式根据办案情况确定，可参考各地有关律师收费的管理办法和指导价标准，合理确定政府购买律师服务费用的收费标准和收费方式。明确政府采购律师服务的程序。政府购买律师服务，要按照公开、公平、公正的原则，主要通过公开招标方式，竞争择优，确定承接律师事务所，并严禁转包。承接律师事务所应与政府签订购买服务合同。建立律师竞业禁止和保密制度，避免法律服务利益冲突，保守在工作中接触、知悉的国家秘密。建立严格的监督管理制度，全面公开政府购买律师服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，及时组织对已完成律师服务项目的结项验收和综合考评，评价结果向社会公布，并作为后续政府购买律师服务的重要依据。建立律师服务质量反馈和评价制度，将律师开展政府法律服务的工作情况纳入律师年度考核内容。建立律师政府法律服务征信管理制度。